公民与外来者

第二部: 駒村圭吾教授谈日本最高法院判决及其对日本移民政策的影响

采访人: 赵成仁(子午线180)    采访时间: 2014年8月31日

駒村圭吾教授现任日本东京庆应义塾大学副校长兼法学教授。他在日本宪法这一领域著述颇丰,并积极参加与日本宪法改革相关的公共讨论和学术对话。2010年以来,他一直是哈佛大学Reischauer日本研究所宪法修改研究项目的顾问委员。

駒村圭吾教授,非常感谢您在百忙之中接受我们的采访。在此,我们希望您分析一下近期日本最高法院一份判决及其对日本特别永久居民的潜在影响。此外,如果日本为解决人口减少问题而欢迎移民,那么日本现有的“权利”和“公民权”等概念可能需要怎样改变?我们也很想就这些问题听听您的意见。

1. 日本最高法院判决“外国人不属于《生活保护法》所保障的对象”。最高法院的理由是什么?

首先,我们需要准确理解法院判决的适用范围。该判决涉及到《生活保护法》的第1条和第2条,兹列如下:

  • 第一条 根据《日本国宪法》第25条之规定制定本法。本法的目的是国家根据困穷程度向困穷国民提供必要保护以保障其最低限度的生活并助长其自立能力。
  • 第二条所有国民只要满足本法规定之条件均可根据本法无差别且平等的获得生活保障。

根据法律的措辞,法院判决包括永久居民在内的外国人无权获得生活保障,因为法律仅仅提到“国民”。

考虑到法律条文就是如此,外国人显然不在《生活保护法》保护范围之列。因此就该法的法律解释而言,法院判决完全符合人们的常识。

第二,日本政府在《生活保护法》生效时发布过正式的解释,法院的判决符合该解释。因此,法院判决给出的并非一个新解释。此外,通过一些行政措施,外国人事实上一直在享受生活保障。尽管法院判决外国人不属于《生活保护法》规定的对象,但它们的判决也仅仅是陈述一句话“该法不保障外国人”。法院并未判决事实上向外国人提供生活保障的行政措施违反《生活保护法》。你所引用的这句话前面还有一句话,我们可以清楚的看出这一点 :

“外国人一直可以根据相关行政部门发布的通知和其他规定所确立的一些行政措施享受生活保障。然而,这是他们获得保障的最大限度。他们不属于《生活保护法》的保障对象,因而无权获得生活保障。”

换言之,法院是在建议(但非直接地),尽管法律将获得生活保障的人限制在国民范围内,但政府事实上向外国人提供生活保障的做法也并未违反法律。法院将这一做法视为政治决策问题,而非外国人法律权利问题。

第三,我想给你介绍一下历史背景,这有助于准确理解判决。

1947年《日本国宪法》颁布之际,政府制定了《生活保护法》以落实《宪法》第25条所载明的生存权——“全体国民都享有健康和文化的最低限度的生活的权利”。你可以看出,《生活保护法》将适用对象限定在“国民”上是与《宪法》的措辞相一致的。

《生活保护法》颁行于1950年5月。之后不到一个月,1950年6月18日,厚生省发布了“处理与《生活保护法》相关的外国人问题的通知”,《通知》规定,“在特定时期内,如果外国人生活无着,则允许准用《生活保护法》保障其基本生活。”(通知是行政机关发布的旨在统一法律解释的内部规定。)

换言之,根据《通知》的规定,获得《生活保护法》的保障尽管并非一项“法律权利”,但外国人依然可以因为“人权”问题在“特定时期内”成为《生活保护法》准用对象。

后来,1954年5月9日,厚生省发布“向生活困穷外国人提供生活保障的通知”。《通知》规定,“如有必要,应当按照向国民颁发生活保障的同等标准向外国人提供保障。”该通知废除了1950年通知中所规定的一些条件,因而允许外国人基于判定日本国民是否适格的同样标准获得生活保障。

你可以看出,从《生活保护法》生效之日起,行政机关一直在贯彻落实这一奇怪的安排: 将《生活保护法》准用到原本不在该法适用范围内的外国人身上从而事实上保障他们的生活。

第四,这并不表明日本政府一直以来满足外国人的需求。毕竟,《生活保护法》并未提及外国人。事实上,还存在另外一些背景。

1947年5月2日,上述第一份通知发布的三年前,日本政府发布了其最后一份关于战后程序的行政命令。 该命令提到,台湾人和朝鲜人“目前应被视为外国人”。此处的“台湾人”和“朝鲜人”是指原籍为这两处日本帝国前殖民地但如今生活在日本的人。随着日本战败并失去对殖民地的控制,这些生活在日本的“日本人”的国民身份就成了问题。因而,这份命令反映出帝国政府决定将他们作为外国人对待。在1951年日本签署《旧金山和平条约》之后,这些从前殖民地移居到日本的人也就失去了国民身份。前面提到的1954年通知的颁行便是与这一系列事件有关。因此,从1947年到1954年期间,此前是日本国民的朝鲜人和台湾人现在作为“外国人”生活在日本。这样,尽管于此背景下制定的《生活保护法》将福利限定于日本国民,但政府可能也无法粗暴的忽略突然之间失去国民身份的在日朝鲜人。我认为,正是在这一历史背景下,通过行政措施向外国人事实上提供生活保障的做法才出现。后来又有一些事件导致今天永久居民也能够享受最低生活保障。

那么,这会产生什么问题呢?

我想,问题就在于最高法院和福冈高等法院处理这一问题的差异。向外国人提供最低生活保障的做法已经持续了60年了。这段时间内,日本签署了包括涉及难民地位在内的许多人权条约,福冈高等法院重视这些历史积淀,因而判定外国人在《生活保护法》上有某种“权利”。另一方面,最高法院的推理似乎是这样的: “《生活保护法》从未被修改,因此我们不能说外国人有权获得生活保障。然而我们也不能忽略长期的实践做法,因此我们允许行政机关继续向外国人提供生活保障。 ”

最高法院冷静的判决没有为将来的法律改革提供任何线索。我们只能希望将生活保障扩展至外国人(永久居民)的社会运动最终能说服立法机关修改法律。

2. 这一判决将如何影响行政机关的实践做法以及永久居民提出的生活保障适格问题的法律诉讼?

跟我此前提到的一样,永久居民会继续享受生活保障。行政机关亦不会有任何变化。然而,因为最高法院已经判决享受生活保障的待遇不是一项法律权利,而只是事实上的利益,因此永久居民在被拒绝提供生活保障或者对提供的生活保障数额不满意时将无法提起法律诉讼。

另外一种可能性是,外国人、永久居民或其他人根据宪法第25条声请目前的《生活保护法》违宪。不过,我并不认为第25条会站在他们一边。

3. 在被用来理解《日本国宪法》及据其制定的法律中“国民”和“权利”等词汇的法律框架和/或法律解释方法上,最近的趋势是什么?

这是个很难用三言两语回答的问题。我们或许可以再选个时间专门讨论这个问题。我能说的是,最高法院较之以前有更强烈的意愿宣布法律和/或行政规章违宪。它们似乎也在努力向立法机关提出更尖锐的要求。因此在这一点上,也仅仅在这一点上,我们可以说,最高法院确定无疑地开始展现出一种新思维。

4. 这一判决会影响“国民”的其它“权利”(比如地方选举中的投票权)吗?

这一判决仅仅涉及对《生活保护法》的解释。我认为这一判决不会影响其它问题。

5. 如您所提到的,许多永久居民尽管不是“国民”但一直享受生活保障。这是基于人道主义的考虑或者因为特定的历史背景。原告(被上诉人)是一位在日本出生并成长的高龄女性,尽管有中国国籍但从未踏足中国也不会讲汉语。尽管不是“国民”,她已经尽到了一个日本社会的成员所应该尽到的义务,比如纳税。我们应该如何思考尤其是根据宪法精神思考像原告这样的永久居民的“社会权利”和“生存权”呢?

我想是这样的:

生活保障法本身排除了外国人。然而,这并不意味着日本国民事实上有权获得令人满意的生活保障。尽管是一项“权利”,宪法第25条规定的“生存权”并不能被认为具有很大的法律约束力。最高法院过去总是认为,“生存权”与其说是一项特别的权利,不如说是一项政策。准确地说,最高法院一直坚持认为“25条仅仅宣布政府有责任贯彻其全国性政策,惟其如此,所有国民方能维持最低限度健康且文明的生活水准。它并未直接创设国民个人的某项权利”(1957年朝日案)。简言之,享受生活保障对日本国民来说也不是一项确切的权利。

尽管在国民与外国人享受生活保障的标准和数额上没有任何差别,但法律暗含着将其区分开来的意图。我认为这损害了生活在日本的外国人的人格。然而,纵观最高法院的历史,它一直采用“自国民优先原则”和“归属国责任主义”。其理由是各国在提供福利时优先考虑自己的国民是通例。外国人可以请求自己的国家提供生活保障。

我不认为,我们能够断然否认这一逻辑。我也不必然认为这是富裕国家的利己主义的一种表现。假设有一个专制国家,少数统治者垄断了所有财富,政府不考虑向国民提供生活保障。为了维持现有体制,该国可能把他们的困穷国民送到富裕国家作为非法移民,让这些富裕国家照顾他这些困穷国民。换言之,我认为民主化的一个基本原则便是适当照顾自己的国民的福利。

然而,当我基于这一前提思考日本问题时,我认为,永久居民,尤其是特别永久居民(殖民地时代移居日本的人),应该跟日本国民现有同样水准的权利。在一篇文章中,我写到这一点,在这里我想再简单提一下。特别永久居民在殖民地时期成为帝国国民,战后被单边取消了国民资格。正是基于这一原因,我认为特别永久居民应该被认为是“日本国民”而非“外国人”。在政府与1952年取消他们的国民资格时,日本宪法已经得到了批准。宪法第10条规定: “日本国民应具备的条件由法律规定之。”然而,当日本取消他们的国民身份时,所做的只是司法部发布了一纸通知。取消国民身份并非基于法律。我认为政府的这一做法显然违反了宪法。结果,尽管特别永久居民一直享受生活保障,但他们无投票权,而且在很长一段时间他们也无权获得国民退休金。直到今天,还有很多高龄特别永久居民仍未享受国民退休金。

6. 近年来,日本的出生率持续走低。日本社会现在的议题之一便是是否接受外国工人作为少子化社会的解决方案。如果日本想推动这一移民政策,我们可能需要重新构想如何处理非日本“国民”们的“权利”和“社会福利”。我们应该如何协调现有的《生活保护法》与《宪法》以应对未来日本最有可能面临的重大转折呢?

如果我们接受大量外国工人进入日本,我们也需要接受他们的家庭成员。如果这种事情真的发生了,我们将需要为居住在日本的他们的子女和配偶提供各种必要的健康和教育服务。工人也是人,因此我们不能简单地忽略他们生活中“非工人“的一面,一味要求他们只为日本经济做贡献。如果我们需要外国工人支持日本经济,我们需要接受他们的家庭生活。否则,他们可能不得不做一些事情,以保护他们自身及其家庭成员福利。这可能导致社会的不稳定。

因此,我们需要将他们作为一个“国民”而非一个纯粹的“工人”对待,希望他们能够在日本生根,并最终成为一名“日本国民”。我认为这是有益之举。