论坛总结:变迁中的央行政治

万安黎(康奈尔法学院)、Jonathan Miller(康奈尔大学Mario Einaudi国际研究中心)

在线论坛“变迁中的央行政治”为2016年4月18日至19日在康奈尔大学召开的同名国际会议奠定了基础。正如论坛主持人万安黎教授在初始评论中所言,本次论坛和会议旨在“推动学术界和决策者展开对话,共同探讨创造全新智识架构所需要的基本条件,更好地理解中央银行在实然和应然两个层面的作为。”

这是子午线180第三次以中央银行为题开展论坛讨论。前两次论坛(“演化中的央行客户”和“中央银行与国际治理”)分别于2013年1月和2月举办,此后子午线180在纽约举办了“变迁中的央行政治”会议。早期论坛以全球金融危机为背景,探讨了央行的角色和功能等基本问题,并初步形成了一种学术探讨的路径。

在2016年的论坛中,万教授鼓励成员以更广阔的视角重新思考这些问题:“如何理解国家在市场中的定位,特别是中央银行与政治的关系。”她请参与者提出他们眼中与中央银行有关的最重要的智识问题和政治议题。

尽管成员们的兴趣和观点不尽相同,但讨论达成了几点共识。

央行的政治性

中央银行本质上是政治行为体。从其诞生之初便是如此,因为制造发行货币是主权国家的政治行为,而非受国家法律约束和限制的私人市场行为(Desan)。央行政治在当代以各种形式继续存在,比如抵押物转换机制认为主权债务使银行业务超越了国家范畴,并致力于将银行业务重新整合到国家结构中(Gabor)。

如今,中央银行的政治性更加明显了。金融危机以及央行用税金拯救私营银行的行为已经“打破了央行与政府能独立制定有效政策的幻想”。然而央行与政府的角色以及他们掌握的工具各不相同。政府权力的基础是税收和财政支出,而央行权力的基础是其发行货币的职能。这就使得央行的反应速度比政府更快。(Tanabe)

问题:我们是否应该抛弃央行可以独立于政府的观念(Tanabe)?我们应该拥护还是反对安倍晋三和其他政治领导人公然将金融政治化的做法?这种政治化与长期以来政府官员任命央行领导人的权力有什么本质不同?(Takahashi)

民主合法性与公众信任              

尽管从1990年代至2000年代,央行独立的观念已被人们广泛接受(Tanabe),但也由于缺乏公共监督而产生了民主合法性的问题。特别是最近非传统货币政策的自由裁量权遭到了批评,因为从理论上说,建立在规则基础上的政策才具有问责性(Takahashi)。与此同时,公众对中央银行家能否扭转或管理金融危机也日益丧失信任。传统货币工具的失败、使用未经检验的替代方案、加之迟迟无法从经济危机中复苏都大大削弱了公众对中央银行家能否有效和独立经营的信心。不得人心的救市行为进一步削弱了央行的信用(Tanabe)。而诸如电子货币等替代货币的出现也危及了央行发行货币的传统垄断地位,使情况进一步恶化(Rhee)。

这些因素综合在一起产生了政治上的反作用,央行已经成为让公众担心的机构和民粹政治的靶子(Pistor)。公众对央行的所作所为尤其是在危机时期的所作所为缺乏了解,这也体现出公众对央行的憎恶和不信任(San Juan)。公众可能理解(并且知道如何抵制)政府在诸如工资、贸易和财政开支等结构性问题上采取的措施,但他们既无法理解也没有相应机制去抵制货币政策,即使这些政策在国内和国际都造成了严重的负面影响(Lim)。野心家们利用公众对经济滞涨的恐惧感和挫折感攻击央行,指责央行已成为精英阶层牺牲他人而追求自身利益的工具(San Juan,Rhee)。

央行业务政治化也可以被视为一个扩大民主的机会。比如,在瑞典,中央银行家参与到国家建设和地方建设的政治过程中,就市场的问题与民众展开对话。在那里,中央银行家意识到,如果想名副其实地代表公众掌管央行,那么他们必须不断与公众沟通,而且央行政策也必须“可读”且透明(Holmes)。

问题:一方面人们要求央行在民主合法性基础之上享有一定程度的独立性,另一方面又要求央行必需保持透明和公众信任,社会如何在二者之间取得平衡(Takahashi, Rudnyckyi, Rhee)?

角色与使命

任何关于私有市场中央行角色的讨论都必须承认“国家和市场从来都是密不可分的。”国家银行或央行并不完全具备私有职能,也不能像真正独立的机构一样规制私人利益。“现代货币体制”是由国家建立的,并依赖公债所提供的流动性运转,它使资本市场、证券市场、货币市场得以发展,并由公债不断为各种交易注入资产(Desan)。

一些论坛参与者认为,国家与市场的融合是准确界定央行该做什么和不该做什么的一个理由。“与其为央行设定多重目标,不如简化其目标。”央行只追求一个通货膨胀目标会让经济更加稳定。货币政策是控制通货膨胀最有效的工具,而且是也应该是独立央行的职责所在(Grimes)。另一些参与者认为,国家与市场的融合要求央行承担更多使命,但这是有风险的。政客们会依赖央行管理危机,借此推卸管理经济的责任(Pistor)。即使当央行的作用已无必要时,央行往往仍会继续行使权力(Tanabe)。

问题:央行应该如何跟心存疑虑的市场进行沟通(Jun)?除货币政策外,中央银行家是否还有其他形式的专业知识,比如管理支付体制或监督方面的专长?此时此刻,他们是否应施展其他专长?还是应集中实现控制通货膨胀这一目标(Grimes)?

分配效

货币政策是一门“自由裁量的艺术”,中央银行必须认识到他们的任何做法都将使一部分人受益而让其他人受损(Kirshner)。

问题:谁是央行政策的受益者,谁又是利益受损者(Kirshner, Desan, Pistor)?央行为何以及如何支持某些行为体(Desan)?中央银行家应为央行的失败或其政策的分配效应承担何种政治或道德责任(Cheng)?普通公民是如何考虑这些问题的(San Juan)?

管与

央行向私人银行或外国政府扩展信用的决定并未受到公众审查,尽管这些决定也有分配效应(Desan)。考虑到央行在如何监管金融机构和拯救哪些私人银行方面有自由裁量权,其独立性也存在问题(Takahashi)。

问题:应该由谁来监管央行(Cheng,Pistor)?央行治理结构是否充分(Pistor)?银行家们在做出“职业判断”或实行“试验性政策”时应该享有多大程度的自由(Cheng)?如果监管和拯救私人银行是“行政事务”,那么这种属于行政部门的政治监督职责由央行来行驶是否合适(Takahashi)?

跨国问题和比较问题

央行政治不只具有国内性,这在欧洲表现得非常明显。欧洲各国央行与欧洲中央银行(ECB)之间的合作已经在国内和国际两个层面上产生了不确定性(Hutter)。同样,亚洲各国央行之间的合作一直受到美中争夺地区域主导权的地缘政治影响(Takahashi, Rhee),同时也受制于各国国内政治和不同的优先目标(Miyazaki)。

美元霸权具有强大的跨国影响,这是美国国内关于美联储任务和政策的讨论所不曾涉及的。美国通过量化宽松政策向全球市场注入大量美元,这让其他央行很难管理自己的货币供应(Wang)。这也部分说明了各国为何努力创造区域合作机制并寻求替代性全球货币,比如人民币。东亚合作的有限努力已经对稳定地区经济产生了作用,同时央行之间以及多边机构之间的多边行动也产生了政治的影响。“吊诡的是,为了实现非政治化的合作,我们却无法在不考虑政治的情况下谈论货币合作。”(Takahashi)然而,区域和跨国合作也有可能产生关于公民身份的新观念和新形式的政治联盟(Holmes)。

中央银行家“应该具体问题具体分析”,而学者则应该采取更具比较性和更细致的研究方法(Wang, Miyazaki)。

问题:各国央行面临的问题有什么共性?我们真能对它们做出比较吗?这些差异背后的历史、文化、经济或政治因素是什么(Miyazaki)?亚洲央行之间区域合作的前景是什么?中国推动人民币作为替代美元的国际货币的努力会有什么效果(Takahashi)?欧洲各国央行应该如何界定它们与欧洲中央银行在监管职能上的分工(Hutter)?当下复杂的和富有挑战性的政治局势是否能为国内和国际政治转型提供契机?

专业的政治性

中央银行家们已经深刻认识到他们自身专业知识的局限性。“旧的理论框架无法再像以前那样发挥作用,而政策工具的作用也是有限的”(Rhee, Lim)。中央银行家知道如何应对通货膨胀(通过提高利率即可应对),但却缺乏足够的工具去刺激通货膨胀(Jun)。

问题:即使中央银行家在政治上是独立的,但他们在智识上的独立性又有多强呢(Cheng)?中央银行家是教育背景相似的知识群体,他们被灌输的是同一套专门的经济理论,这会限制他们对问题的理解吗?会妨碍他们对不同方法和观点持开放态度吗(Rudnychki)?

结论

参与本次论坛讨论的学者和决策者达成了一项共识:在围绕央行展开的政策论辩中,政治应该成为辩论的焦点。这与长久以来形成的观点不同,以往人们认为中央银行业务首先是由技术专家管理的较为科学的活动,至少不应跟政治纠缠在一起。

本次论坛提出了一些尚待研究的新问题,解决这些问题需要更多的实证知识或理论知识。此外还提出了一些政策问题,这些问题在关于全球经济架构和规制的国内和国际对话中应当成为中心议题。子午线180将在未来一段时间推动各国决策者和学者就这两种问题展开进一步合作。

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