公民与外来者 - 子午线180移民问题系列访谈

第一部: Susan Coutin教授谈美国移民改革、年轻人移民、2014年“边境危机”,以及目前移民法和决策模式

采访人: Eo-Jean Kim      采访日期:2014年9月14日

Susan Coutin是加州大学欧文分校犯罪学、法律和社会系教授,人类学教授。她在移民问题特别是从萨尔瓦多到美国的移民问题上造诣颇深。围绕这一领域,她发表了大量社会、政治、和法律激进主义方面的文章。她采访过萨尔瓦多和美国两地的决策者和社会活动家,聆听过萨尔瓦多移民亲身讲述他们到美国的历程、在美国的生活、和个别人被驱逐回萨尔瓦多的经历。她最近一本新书《输出移民的国度》(Nations of Emigrants)便是在这些采访的基础上写成的。

Coutin教授,非常感谢您接受我们的采访。鉴于移民已经成为一种全球性现象,其复杂性日趋增强,其影响亦愈发广泛,受此启发我们启动了这一系列采访。通过采访不同国家的专家,我们希望能向读者提供信息丰富的多种视角,以阐明移民问题在区域与跨国层面上的重要性。

1.在美国,目前最为重要的一个移民政策问题是如何对待未成年移民的问题。特别是今年夏天早些时候,一批来自中美洲的无证儿童涌向(他们中的许多人没有成年人陪伴)美国南部边境时被发现,于是无人陪护的无证儿童移民问题引发了广泛关注。请问,您对夏天的局势有什么看法?您对无人陪护儿童移民问题的总体看法又是什么?

谢谢您给我这个机会讨论如此重要的问题。您提到中美洲儿童移民数量在上升,但最近的报告显示数量又下降了,其原因或许在于墨西哥执法力度空前加强,移民国籍国政府努力宣传非法移民的危险,以及美国官员声明这些儿童将被遣返。尽管数量下降了,但这个问题很有可能继续纠缠我们一段时间。

但是,让我们先不去关注数量上升还是下降的问题,重要的是用什么方式来看待这一数据。2013年,进入美国的合法永久居民的总数量将近1,000,000。 其中46%是新来的,54%是已经身在美国只是改变了身份的人。2013财年,在美国-墨西哥边境查到的没有成年人陪护的未成年人数量为35,209名,而到了2014财年,这一数字为66,127名,增长了88%。 我绝非有意忽略这些儿童所遭受的苦难,忽略与满足他们需要相关的压力,或者忽略数字增长的警示性意义,但66,127人的确不足这一年度所批准的合法永久居民总数的7%。当然,如果将美国批准的其他身份的人,比如旅游、学习或者商务人士考虑进来,这一比例就更低了。由于与其他合法入境的人相比没有陪护的未成年人入境数量还是比较小的,因而在美国境内向这些未成年人提供暂时或者永久性法律保护并非不可行。

这些儿童跨越边境的一个主要原因是其本国存在黑帮暴力,缺乏安全保护。 许多人成为黑帮征召的对象,如有不从,便受到死亡和性暴力的威胁,或者他们身边已经有处境类似的朋友和亲属被杀害了。通常,移居到其它家庭或者临近的地区也无法消除这些风险,因为黑帮成员会尾随而至。其它一些促使他们移民的原因包括贫穷和与已经在美国的父母团聚。如果移民改革立法能及时得到批准,更多的父母就有可能为其子女申请合法进入美国的签证,而不用非法入境。牢记这一点非常重要。而且,美国的政策,包括向独裁政府提供支持、经济和政治干预、遣返数量增多,也不利于中美洲国家的稳定,所以完全可以说美国对这些儿童负有一定程度的责任。

2.最近,奥巴马总统宣布计划将移民改革行政措施(executive action on immigration)推迟到中期选举之后,其所提出的一个主要原因便是今年夏天的未成年移民危机。

--您对推迟行政措施有什么看法?这是否揭示了美国移民改革中政治斗争的某些方面?

--推迟行政措施对未来移民改革和受此改革影响的移民人群来讲意味着什么?

推迟实施行政措施对主张移民权利的人和希望从实施行政措施中获得利益的人来说当然是令人失望的。对改革或行政救济的期待一再被挑起但却是这样一个结果难免让人疑惑,这一改革还能不能实现?

我不知道华盛顿会谈的内情,但是我感觉推迟行政措施可能受到以下几方面因素影响: 伊拉克和乌克兰危机,这可能转移了国家的注意力; 公众对没有陪护的未成年人的关注; 和选举政治。推迟行政措施显示出,移民改革方案被危机拖离正常轨道似乎已成惯例。2001年,也曾有过强有力地推动移民改革的经历,但9.11之后便急剧缩水。2006年,史无前例的大规模社会动员使得压抑已久的要求政府采取行动的呼声爆发了,Sensenbrenner法案差点就要将非法入境规定为重罪,但不同方案的缠斗导致了僵局。2008年经济衰退使得移民改革变得遥遥无期,而现在,尽管经济在复苏,对外政策问题和选举政治继续充当了绊脚石。一些无证移民说,这些经济危机有来有去,他们却每天都得面对因为居留资格而引发的危机。推迟行政措施让他们的危机无从解决。

3. 现在让我们谈谈那些已经身在美国但却将会受到移民法和移民政策影响的未成年移民。您围绕这类移民做过大量研究工作,采访过决策者、活动家,也采访过一些移民。能否请您告诉我们:

--未成年移民所面临的最重大的问题是什么呢?

--现有的移民法和移民政策能有有效地解决这些问题吗?您认为是什么(比如,关于“公民/国民”或者“合法地位”的一些基本概念)对现有移民法和移民政策的效力构成根本性的限制?

已经身在美国的未成年移民所面临的关键问题包括: 他们自身以及家庭成员的法律身份; 获得教育或者工作机会的可能性; 在美国发出声音的能力; 对以学习为目的的国际旅行的需求和回到祖国改变其面貌的需求; 将他们的社群贴上犯罪、种族等标签并产生成见; 改善居住环境的愿望,这样后来人不会再遇到他们曾经遇到的困难。重要的是,要记住未成年移民是一个复杂的群体,尤其是在合法身份问题上。一些人或者基于出生或者基于归化拥有美国公民身份,一些人是合法的永久居民,一些人拥有临时身份,还有一些人则没有任何身份。我本人的研究主要是在萨尔瓦多移民社区和组织中展开的,他们已经注意到在传承萨尔瓦多的历史、文化和讲西班牙语的风格上所遇到的困难。这样的传承非常重要,可以使他们与其他拉丁美洲国家尤其是墨西哥移民区分开来。

这些问题并不能够被移民法或者移民政策全部解决。然而,一些移民改革方案或许会有助于改善现状。比如(1)给长期居留者合法身份;(2)能够让《未成年移民暂缓驱逐办法》(Deferred Action for Childhood Arrivals。通称DACA)适用对象和其他学生成为合法的永久居民; (3)在移民已经因犯罪而被判刑的情形下,恢复移民法官的权力,在决定是否驱逐被告之前,他可以在被告在美国的权益和他所犯罪行带来的危害之间权衡,并做出选择。我在研究中已经指出的一种情形是,个人越来越多地被授予临时身份而非合法的永居身份。尽管移民通常认为暂时性的保护(比如DACA或《临时保护身份》(TPS))好过没有任何保护,但这些身份也产生了一个权利受限、前途未卜的长期居留者阶层。比如,这类临时获得授权的居留者不能为家庭成员申请,不能投票,在没有更高级的证件的情况下离开美国则不能再次合法进入美国。这样,临时身份延长了其与留在祖国的家庭成员的分居时间,耽搁了他们在美国的团聚。在设计改革方案时,重要的是避免产生“二等公民”身份,持有此身份的个人长期无法享受与民主社会有关的权利。

最后,“未成年移民”这一类别包括了大部分时间生活在美国但却已经被遣返回祖国的未成年人,法学教授Daniel Kanstroom称之为“流散海外的新美国人(the New American Diaspora)”。在制定新政策时,需要考虑这些前居民,他们可能在美国有近亲属,此前在美国上过学,并且已经被美国社会同化了。国家政策可以就特别情况作出特别规定,让这些人能够有权合法回到美国,或者在亲属陪伴下临时性访问美国,或者干脆能够留在美国。这些情况可以包括: 有证据证明在美国有牢固的家庭纽带,遣返回祖国后在一定时期内遵纪守法、表现良好,以及接受教育效果良好或者工作成绩斐然。

4.您的研究和实地调查是否揭示了移民法律/政策制定方法的某些问题?它们是否带来了新模型或者新的方法论?

一个重要的问题是,移民的生活现实和在合法状态下可以想见的生活之间的联系被切断了。长期居留者,尤其是童年时期便已移民至美国的人在许多方面都已经成为事实上的公民了,他们操着流利的英语,从美国学校毕业,有亲属是美国公民,在美国社区中工作、生活。如果能够赋予这些人在美国所累积的实质性纽带更大的法律权重, 则完全可以消除这种割裂状态。进一步讲,第二个问题是我所构想的“退守的截止日(receding deadline)”:允许移民将自己身份正常化的机会是有期限的,随着时间的推移,能够等到这一天的人越来越少。增设几项势在必行的入境或者身份调整理由(当然资格上会有限制)将会是一条可持续的道路。最后且最重要的是,移民政策应当根据美国其它政策进行评估,以更好改善移民输出地国家那些导致个人移居国外的条件。理想情况下,个人将能够在无需背井离乡的情况下实现生活的目标。基于这一理由,移民权利活动家会在美国之外发起运动争取“不移民的权利”,也即争取在移民输出地发展教育、提供工作机会和维护安全环境的诸多条件。如果能联系其它政策空间采用更为全面的方法评估移民问题,美国将能够帮助促成这些条件的实现。

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[ i ] 准确数字是990,553. 参见http://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/ois_lpr_fr_2013.pdf

[ ii ] 参见http://www.cbp.gov/newsroom/stats/southwest-border-unaccompanied-children

[ iii ] 参见http://www.immigrationpolicy.org/perspectives/no-childhood-here-why-cent...