时事问答: 中国司法改革

采访人: 江照信                   发表日期: 2014年2月11日


徐昕,北京理工大学法学院教授,博士生导师,司法高等研究所主任。徐教授积极参与中国司法改革进程,是中国国内首屈一指的司法改革研究专家。徐教授研究领域主要是司法制度、诉讼法学,法律社会学。

“子午线180”: 徐教授您好,非常高兴有机会能倾听您讲解对中国司法改革的看法。首先,能否请您简单向“子午线180”共同体介绍一下您的研究状况吗?

徐昕教授: 司法改革是我多年来的主要研究领域。五年前,我启动了中国司法改革年度报告的项目,每年年初发布,在国内外产生了一定的影响。在全面评估年度司法改革措施 的同时,我们每年关注一个司法改革基本问题:2009年就司法改革的阶段提出“两波三元素”的观点;2010年呼吁司法改革的去政治化;2011年讨论司 法改革的公众参与;2012年重申司法独立,2013年提出司法改革的顶层设计。我们在尽力为中国的法治建设和司法改革提供一些有益的可操作性方案。其他 的相关工作包括:每年推出若干司法改革研究报告;与司法机构合作进行司法改革行动项目,通过试点推动司法改革;透过网络推动司法改革行动项目,如促进旁听 审判计划、赤脚律师项目等。

“子午线180”: 2013年中国共产党三中全会召开(以下简称为“三中全会”),并发表《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称为《决定》)。在最新司法改革年 度报告稿中,您认为《决定》超越了既往以经济改革为主题的局限,对未来十年总体布局,力图全面深化改革。法治建设被大力强调,体现了法治改革优先的战略。 那么,在您看来,这对于司法改革的意义如何?

徐昕教授: 2013年是决定未来十年中国司法改革方向的一年。十八届三中全会最大的意义就是让民众重新看到了司法改革的重要性。《决定》虽然未直接提出司法独立,但 仍体现对法治建设的重视,有助于提升司法的独立性。下一轮司法改革将因此打开空间,在司法的去地方化、去行政化方面推行实质性改革。但确立司法独立原则, 仍是绕不过去的突破口,中国迟早须面对这一关键问题。

“子午线180”: 您对近年来司法改革的总体看法如何呢?

徐昕教授: 从十一届三中全会到现在为止,有两点是从未改变的,一是发展经济,二是建设法治。而司法改革是法治建设最核心的问题。社会主义法律体系基本完成之后,焦点更集中在司法改革上。

从 1980年代末推行民事审判方式改革,到2008年《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》出台,再到此次三中全会提出“深化司法体制改革,维 护宪法法律权威,确保审判独立,完善人权司法保障制度”的目标,中国司法改革取得了一定的成效。其中一项成绩,是法律人的理念已有所转变。许多法律人拥有 符合司法规律的现代司法理念。而且,当前中国的经济、社会结构和民众观念已发生深刻变化,任何人、任何组织都不可能将中国拉回人治的轨道,任何人都不会愿 意回到无法无天的时代。

中国法治已迈过决定方向的十字路口,实现法治与宪政的大势不会改变。当下中国,社会冲突加剧,民众对司法的需求日益 增长,“在每一个司法案件中都感受到公平正义”成为民众的首要期待。然而,司法公正欠缺,公信不足,权威失落,多年改革的成效有限,民众对司法及其改革不 满的现状,不容乐观。

“子午线180”: 最近您一直积极主张司法改革的顶层设计。能否请您谈一下司法需要顶层设计的理由呢?

徐昕教授: 司法改革的顶层设计,旨在确保方向,统筹全局,安排整体,避免走偏。二十多年司法改革的实践表明,缺少顶层设计的司法改革,会偏离正轨,迷失航向,固化甚 至加剧司法体制的既有缺陷,最终使司法改革本身成为“被改革”的对象。例如,去行政化本应是司法改革的主要目标,但近年出台的案件请示制度司法化、建立司 法巡查制度等改革举措,不但没有消除反而加剧了法院内部上下级关系的行政化。缺少顶层设计的统筹规划和整体安排,司法改革还可能出现措施琐碎、相互冲突、 彼此脱节的情况,陷入“头痛医头、脚痛医脚”的困局。司法改革过程中出现的冲突,既包括各改革部门之间的冲突,各改革措施之间的冲突,还包括局部与整体的 冲突,地方与中央的冲突等。司法改革过程中产生的脱节,主要表现为地方与中央的改革步调不一;一方面,中央出台的举措难以兼顾地方,得不到地方的有效回应 和落实;另一方面,地方的改革创举也难以引起上层关注,无法形成良好的示范效应。

多年以来,司法改革主要体现为一种技术性改革,细 小琐碎。很多人认为,这种改革意义不大。“小打小闹”,确实是明显的问题。但即便意义有限,司法的技术性改革也还存在较大的空间,可以为将来的质变积聚力 量,具有量变引起质变的价值。然而,司法改革决不应限于琐碎的局部改良,而要全局统筹,坚定方向,大刀阔斧,稳步推进。司法改革的顶层设计,可视为司改迷 途中的航标,指明方向,引领未来,这对走出当前的改革困境,开创新局,意义重大。

“子午线180”: 那么,能否请您谈谈何谓改革的顶层设计呢?

徐昕教授: 2010年10月,党的十七届五中全会提出“改革的顶层设计”。“顶层设计”源于大型工程领域的设计理念,后来广泛应用于众多领域发展战略的制定。其核心含义,可以简要概括为:顶层,整体。所谓顶层,指顶层优先,抓住核心,着眼高端,自上而下;所谓整体,指整体统筹,全局视野,系统建构,通盘设计。这一理念契合当下国情,符合现阶段改革的特点。较长时期以来,由于所谓“改革”的琐碎、肤浅、短视和相互冲突,导致改革备受质疑,改革本身被污名化,故没有全盘考虑的顶层设计,任何实质性改革必将障碍重重,寸步难行。

根据顶层设计的思路,改革应当首先把握方向,完善路径,寻求改革突破口。宪政、民主和法治是大势所趋,理应成为中国未来发展的方向。改革路径,先前往往遵循由外围到中心、由地方到全国、由基层到中央,但今后应更强调由顶层到基础、由国家到地方、由中央到基层的改革路向。

“子午线180”简单而言,您心目中的司法顶层设计方案是怎样的呢?

徐昕教授:我所构架的司法改革顶层设计,具体方案可以概括为:五对关系,六个保障。五对关系是基础性构架,六个保障是关键性支撑,两者筋骨相连,相辅相成。

子午线180”:那么,能否请您解释五对关系是如何界定的呢?

徐昕教授: (一)司法改革的战略安排,旨在解决司法改革与政治体制改革及社会稳定之间的关系。司法改革应当作为政治改革的切入点优先突破。(二)司法独立,旨在正确处理司法与党政、地方之间的关系,尤其是司法与党的关系。党对司法应定位与政治领导和组织领导,党不干预司法是原则。(三)司法审查,旨在正确处理司法与行政、立法之间的关系,保障立法的合宪性和行政的合法化。建立违宪审查制度,法院拥有更大权力全面审查行政行为,并无须向人大报告工作。(四)优化司法职权配置,旨在正确处理司法机构之间的关系以及司法机构内部的关系。法院内部,应取消数字化的考评机制,废除案件请示制度、院庭长批案制和审判委员会制度,充分保障审判独立。(五)司法最终解决,旨在正确处理司法与其他解纷机制之间的关系。

“子午线180”:您所指的“六个保障”具体包括哪些措施呢?

徐昕教授:五对关系所确立的司法基础性构架,需要具体的制度保障。这些关键性支撑和保障可以概括为六个方面:(一)司法职业保障,是司法机关正确有效地履行审判、检察职能,司法官依法独立行使职权的必要条件和基本前提。司法官应享有身份保障、人身安全保障和职务行为豁免权,与行政级别脱钩实行单独管理,薪酬应高于公务员。(二)经费保障,司法经费是司法活动的物质基础。司法权能否独立公正行使,关键之一在于能否脱离地方财政控制。省级统一管理只是过渡,未来应统一至中央。 (三)公正保障。保障司法公正必须确立司法独立,同时加强司法监督、司法问责和司法保障。应全方位推进司法公开,完善司法程序,坚持审判独立,从制度上避免冤假错案。 (四)效率保障,旨在解决司法资源的配置问题,其核心是司法资源的节约和有效利用。(五)民主保障,陪审制是实现司法民主最重要的形式。(六)弱者保障,即保障司法的可接近性。

“子午线180”: 目前看来,您所主张的司法改革的顶层设计,实际上是一个巨大的政治与社会工程。那么您认为如何在中国真正实现这一顶层目标呢?

徐昕教授:推进司法改革的顶层设计,策略是分两步走。五对关系、六个保障是远期理想,但可以从中分解出近期能够逐步实现的现实目标。(一)分级分层,先易后难。究竟是何种困难阻碍司法改革乃至整个国家改革的进行,应具体分析,而不能笼统地遇难而退。绝大多数司法改革面临的困难,主要源于利益集团的阻碍,并非“难于上青天”,而有些困难甚至只是一种想象。(二)司法改革的去政治化。采取去政治化的技术和策略,实现司法与政治的分离,从法律技术的角度推进司法改革,具有广阔的空间。除了社会主义道路和共产党领导的底线外,几乎所有的问题在理论上都可以转化为法律技术问题予以考虑和完善。(三)从内部入手,尤其从法院自身做起。法院和法官经常抱怨受到很多干预,但多数干预其实来自法院系统内部:院庭长和上级法院。地方党政对法官的干预,往往也是通过法院领导来实现。因此,司法改革可从法院和法官的内部独立做起,切实消解司法行政化,提升司法的独立性,上级法院不干预下级法院,领导不干预法官办案。(四)凝聚动力。司法改革要向前推进,需要动力。上有决心,下有信心。但较长一段时期以来,两者皆缺失。为此,可以从司法改革的公开化做起,引入公众参与,鼓励民间司法改革研究,在全国人大设立司法改革委员会,吸收民间人士参与。(五)提高法律人的素质。这是解决问题的基础和长远之策。制度再好,如果法律人素质不足,制度也难以良性运作。因此,在改革司法制度的同时,必须注重法律人素质的提升,两者之间相辅相承。重点是完善现有的司法官遴选制度,同时要大力变革法学教育,实现向法律职业教育的转换,加强法律职业伦理的培育。