公民与外来者

第四部: 李喆雨教授谈韩国移民转型

采访人:  Eo-Jean Kim (Meridian 180)     采访时间: 2014 年10 月4 日

李喆雨,法学教授,任教于韩国首尔延世大学法学院。他讲授法律社会学、公民与移民以及相关课程。他的研究领域包括法律与社会理论、法律的社会史、公民与国籍等等。Lee教授最近发表的论文包括“公民权、国籍与法律身份”(载《人类全球迁徙百科》,2013)和“你怎么能说你是朝鲜人?韩国的法律、治理与民族身份”(载《公民权研究》,2012)。李喆雨教授正在从事民族身份与海外流散人口的法律形式方面的比较研究,并且正在编辑一本关于韩国移民法的书籍。他也是韩国法務部移民政策咨询委员会主任。

1.过去几十年间,韩国的流动人显著增加。根据政府的统计,韩国现在有超过150万的外国人。根据经合组织的报告,韩国有112万长期居留的外国人。您能给我们介绍一下这种人口变化背后的主要推动力量吗?

韩国从移民输出国到净输入国的“移民转型”始于1980年代末期。中国朝鲜族移民的到来开启了移民迅速涌入的大幕。1990年代初期,来自东南亚的工人开始进入韩国劳动力市场。1993年,熟练外国移民和非熟练外国移民总共不超过7万人,也是在这一年,“产业研修生”制度被建立起来。其中百分之八十的移民都没有注册。现在韩国已经有60万移民工人,其中包括大概7万没有工作许可的工人。专业人士和熟练工人在这60万外国工人中占比稍稍超过8%,而通过劳动许可系统从亚洲国家招募的客工(guestworkers)占到了43%。此外,从中国通过“访问就业制”招募的朝鲜族客工的数量经常超过通过劳动许可系统从亚洲国家招募的客工。婚姻移民是另外一种重要的移民方式。1990年公民与外国人之间的婚姻只占所有婚姻的1.2%,但是到了2004年至2012年间,这一比例数字已经超过了10%。在1990年代初期,跨国婚姻大多是韩国女性公民和外国男性,这一模式在1995年发生了逆转,越来越多的来自亚洲发展中国家的女性通过商业性婚介机构的安排嫁给韩国男性公民,从而移民到韩国。现在韩国男性和外国女性之间的婚姻两三倍于韩国女性和外国男性之间的婚姻。2013年底以来,据说有15.1万人拥有其作为公民配偶申请的移民身份,另外还有8.4万公民配偶已经归化入籍。因此来自亚洲的客工和婚姻移民成为最大的移民群体。(这里“移民”的含义与美国移民法上移民的含义并不相同。)

中国是韩国移民的最大来源国。然而很大一部分中国移民是朝鲜族人。朝鲜族中国人在全部客工中占比超过50%,在韩国公民的外国配偶中占比将近60%。因此韩国移民人口增加的一个很重要的原因是民族回归,但这种移民已呈下降趋势。这些移民模式是韩国社会中的人口、政治和经济变迁的结果,也是韩国周遭环境影响下产物。老龄化和经济结构的变化使得某些就业领域出现劳动力短缺,这就创造了对外国劳动力的需求,并有助于为自由化移民政策提供积极支持。后冷战时代的政治变化和关于全球化与国际主义的工具性对话促使韩国着手处理流散海外的韩国人问题,这也将有助于形成若干民族回归移民路径。

2. 韩国社会是如何应对上述种种人口变化的呢?您估计针对这些变化法律上和政策上会有什么应对措施?移民人口越来越多,韩国人有什么想法吗?您能给我们介绍一下您的看法吗?

1993年,韩国在借鉴日本经验的基础上建立了所谓的“产业研修生”制度。把这一制度说成是应对人口巨变,我不知道是否准确,尽管它的建立是为了缓解对廉价外国劳动力有着强大需求的劳动力市场所面临的压力,也是为了应对随之而来的大量无证移民工人的涌入。“研修生”配额在亚洲国家之间进行分配,并被分配给缺少劳动力的小企业。这个制度被证明是失败的,因为许多研修生脱离原来的安排加入到无证劳动力市场。在广泛存在的剥削和践踏人权的事实面前,法院判决摧毁了这一制度赖以存在的前提条件:第一,研修生不是劳动法意义上的工人;第二韩国从未引进外国工人。于是,客工制度被提出来成为替代性制度,2004年开始实施雇佣许可制。劳动力输出国根据与韩国政府签订的政府间协议输送劳动力到韩国,数目有限的几个行业的小企业可以从这些外国工人中雇佣劳动者。客工拿的是“非专业就业”签证(E-9),这种签证允许他/她在韩国居留长达三年,最长可展期至四年十个月。

还有一种客工制度,叫做工作观光项目(Working Visit program)。这是一种单独设立的制度。这一制度从开始就考虑到外国朝鲜族人的问题。在发放产业研修生配额时很大一部分给了朝鲜族中国人。家庭团聚签证中的一个子类别(F-1)就是为了满足朝鲜族中国人在韩国工作的需求而设立的。将在中国朝鲜族人和前苏联高丽人排除在《在外同胞法》的适用范围之内所引发的愤怒,和宪法裁判所决定该法与宪法中的平等原则相抵触之后所发生的持续不断的抗议运动最终导致所有海外朝鲜族(或高丽人)群体都被纳入到《在外同胞法》的适用范围内。之后,韩国为来自中国和前苏联的非熟练朝鲜族(或高丽人)工人做了专门安排,相比E-9签证持有者,他们可以在更广泛的领域工作。这些朝鲜族工人持有一种特别签证(H-2),这种签证允许持有者在多达38个就业领域工作三年,最长可以展期至四年十个月。这一特别安排2007年生效,未曾料想,这竟成了一条劳工移民的通途。

在原本被寄予厚望希望其成为外国劳工政策中流砥柱的雇佣许可制之外引入工作观光项目表明韩国移民政策也在回应诸多不确定的左右因素的同时逐步发展。社会学家李惠景(Lee Hye-Kyung Lee )发表过一篇非常有意义的文章,该文展示了围绕不同政府部门的客户型政治(client politics)是如何促成韩国移民政策自由化的。所谓的“跨文化家族政策”(multicultural family policy)又是一例证。这是在政府部门、非政府组织的政治影响和学术界的讨论相互影响下的一个制度产物。最初这只是“跨国婚姻”的委婉说法。现在在非政府组织的推动下,在学术界的影响下,在希望能占据一个新管辖领域的女性家族部(Ministry of Gender Equality and Family)的努力下,“跨文化家族”已经成了政策制定的一个主要目标。尽管这提高了对婚姻移民的保护,但这也产生了抢戏的效果,使“跨文化家族政策”的风头盖过了其它也需要认真考虑其政策的重要领域。使用不当的“跨文化政策”一词已经成了移民政策的同义词,但又将注意力集中到“跨文化家族”上来。对跨文化家族的照顾和支持项目经常因为意料之外的后果而饱受批评。

由于过去这些年在改善移民法和移民政策上付出了巨大努力,韩国在移民政策评估中的表现也比较不错。例如,在2012年8月第三次移民融合政策指数(MIPEX III)报告的评估中韩国得分为60/100。尽管这一分数表明这个国家在移民融合政策上仅仅是“说得过去”,但它让韩国在36个MIPEX III国家中排名13,远远超过日本和德国,日本可是韩国在许多方面学习借鉴的国家啊。韩国人可能对他们的国家在地方选举中给予永久居民选举权感到自豪。毕竟,德国根据其现行宪法无法做到这一点,日本宪法上倒是没有限制,但依然拒绝赋予选举权。韩国表现较好,特别是与欧洲国家相比,很大程度上是由于其移民人口还比较少。况且MIPEX关注的更多的是形式上的法律和政策而非真实的实践。

韩国公众对移民的态度据说也是比较正面的。民意调查显示,韩国人对外国人和移民相当宽容。其中一个可以解释这种正面态度的理由是,移民有助于经济上的强大并使其更有竞争力。我们发现,公众的这一态度和政府解释其移民政策时的修辞和理由具有相关性。韩国政府已经是从结合了某种“竞争力民族主义”(competitiveness nationalism)的新自由主义视角出发解决移民问题了。它一方面强调全球资本无国界,另一方面为了使经济具有竞争力以及享受快速老龄化社会中拥有年轻移民带来的好处,它需要吸引人才。李明博总统以来,这一思路一直是非常清晰的。过去八年的保守政府已经引入和政策和项目,给投资者、专业人士、熟练工人和专才在居留和公民身份方面的特权。有意思的是,对这一思路几乎没有大规模的反感。 另一方面,民意调查显示,公众对客工和婚姻移民的态度更为消极一些。在外国人的待遇上,种族偏见也是广泛存在的。MIPEX III也已经揭示出韩国没有充分的法律保护措施去反对种族主义。

韩国现在正处在移民政策十字路口上。客工制度的可持续性受到质疑。如德国1970年代经验所揭示的那样,要将客工送回他们的祖国是非常非常困难的。为了吸引他们离开韩国,韩国政府承诺会再次邀请他们来韩国待上四年零十个月这一最长居留期限。在这一期间结束后,永久定居几乎是不可避免的。人权方面的压力使得很难拒绝他们的家庭团聚,接下来就会发生连锁移民。这将使韩国社会面临欧洲移民国家所经历过的类似挑战。

3. 在您看来,与公民权和移民有关的现实情况是否对韩国社会提出了一些关键议题或挑战?如果是的话,韩国社会应该如何应对这些议题或挑战?

朝鲜是一个分裂的民族,其追求统一的目标使得公民权问题异常复杂。韩国接收脱北者的数目在增长。北朝鲜人是大韩民国的公民这一宪法原则是对待这些脱北者的基础,但是这一原则无法解释脱北者在韩国的不同处境,也无法解释韩国政府实践中的自相矛盾之处。在不得不决定如何对待北朝鲜人时,特别是在是否承认他们的难民地位时,其他国家也感到很为难。

正如我们已经看到的那样,民族回归移民在涌进韩国的移民中占了相当比例。韩国的移民政策已经无法避免的与这一民族回归政策交织在一起了。在制定移民政策时,韩国在多大程度上应该考虑南北分裂的民族状况和其它超国家的民族状况是一个紧迫问题。

我已经提到过,许多移民国家正在面临的或者曾经遇到过的问题,比如如何对待客工制度,正困扰着韩国,并且亟需决策。亚洲劳工输出国方面给了韩国巨大压力希望它能吸引更多包括家政和护理工人在内的劳工。韩国面临着两难的选择: 要么限制全家移民,要么给定期轮换的移民工人更多机会。Daniel A. Bell和 Nicola Piper在论证新加坡和香港吸引家务劳动者政策时已经强调过这一点。为了解决这些问题,韩国人民和韩国政府需要认识到人权问题的重要性,为了支持新自由主义政策和“国家竞争力”思想,人权问题经常被忽略。