Citizens and Strangers

『Citizens and Strangers』제3부 –예주성 박사 (『남풍창』 수석기자), 중국의 외국인 관련법과 중국 내 외국인의 사회보장법적 위치에 관하여

인터뷰어: 스다샤오 (메리디안 180)     인터뷰일자: 2014년 9월 14일

예주성: 중국 굴지의 시사주간지 『남풍창』의 수석기자. 홍콩중문대학 법학박사 (2014). 다수의 기사와 사설을 통해 중국 및 여러 국가에서 일어나고 있는 법의 지배 관련 움직임과 문제들을 알려왔다. 또한 학자로서 '과도기 국가에서의 법의 지배 개발'이라는 주제를 연구해왔으며, 이 연구를 통해 '법의 지배' 나 '법에 의한 지배'와 같은 기존의 관점에서는 이해하기 어려운 복합적 법체계를 위한 분석 프레임워크를 제시했다.

예 교수님, 인터뷰 요청에 응해주셔서 감사드립니다. 최근 중국에서는 광저우 지역에서 나이지리아 노동자의 사망을 발단으로 아프리카 이주노동자들의 시위가 일어나면서, 이주자 문제가 새로운 사회 이슈로 떠오르고 있습니다. 또한 이번 사건을 계기로, 북한, 베트남, 라오스 및 버마 출신 이주자들에 대해서도 대중매체의 관심이 부쩍 늘었습니다.

1. 중국에서 '이민'”(移民)이라는 용어는 중국으로 이주하는 외국인 뿐 아니라 국내에서 다른 지역으로 이주하는 중국인들을 가리킵니다. 독자들이 이 개념을 이해할 수 있도록 더 자세히 설명해주십시오.

공식적인 정의를 따르자면, 외국에서 이주해 중국에 체류하고 있는 외국인들은 '이민'이 아닙니다. 중국에서 '이민'은 새로운 거주지에 호적을 등록한 사람을 일컫는 용어입니다. 예를 들어 삼협댐 공사를 위해 대거 이동한 노동자들은 '이민'입니다. 외국에서 중국으로 이주해오는 사람들은 공공서류상 '외국인'으로 분류되며, 어떤 경우에는 국내 신분이나 이주 목적이 추가적으로 표기되기도 합니다.

중국인들은 외국인 노동자들을 헨리 노만 베순(Henry Norman Bethune)과 비슷하게 생각합니다. 즉 이들이 중국의 발전에 기여한다고 생각한다는 것이지요. 특히 이런 생각이 강했던 때는 많은 외국인 경영인 및 기술자들이 중국으로 들어온 개혁개방정책 시행 초기였습니다. 지금도 중국 대학들은 많은 수의 외국인들을 학술 및 교육 목적을 위해 고용하고 있습니다. 이런 종류의 외국인 노동자들은 '외국인 전문가,' '외국인 고급인력' 등, 긍정적인 이름으로 불립니다. 한 조사에 따르면, 베이징에서 합법적으로 고용된 외국인들은 대부분 고위직에 종사합니다. 그리고 제가 아는 한, 중국 법에 외국인 노동자의 직급을 한정하는 규정이 없으며, 외국인 취업에 요구되는 특별한 자격 조건도 없습니다.

중국에서 합법적으로 일하고 있는 외국인의 수는 꾸준히 증가해왔습니다. 한 연구에 따르면, 2004년부터 2008년의 기간 동안, 그 수가 매년 약 17.8퍼센트 증가했다고 합니다. 그리고 2003년에는 60,000명이었던 합법적 외국인 노동자의 수가 2013년에 246,400 명으로 크게 증가했다는 언론보도도 있었습니다. 중국에서 외국인이 합법적으로 고용되려면 정부의 취업허가서가 발급되어야 하므로, [발급된 취업허가서 수에 따른] 이 통계들은 상당히 정확하다고 봐야 합니다. 그러나 한 가지 주의해야할 점은 중국법상 '고용'이나 '취업'이 투자활동이나 경영활동을 포함하지 않는 상당히 범위가 좁은 용어라는 것입니다. 그러므로 불법 노동자, 투자자 및 경영인을 포함하면 외국인 노동자의 수가 공식 통계를 훌쩍 뛰어넘을 것입니다.

불법 노동자의 수도 몇몇 조사에 비추어 추정할 수 있습니다. 광저우 지역에 체류하는 648명의 아프리카 노동자들을 샘플로 조사한 결과, 불법 노동자가 이 중 약 40퍼센트를 차지했다고 합니다. 또한 공공보안부의 조사에 따르면, 2011년 말 국내 외국인 체류자의 수는 주변 후진국가 출신 밀수업자를 제외하면 600,000명이었으며, 이중 동남아시아 출신 불법 노동자는 약 200명이었다고 합니다. 앞서 이야기한 광저우 지역에 대한 조사에 따르면, 불법 노동자들은 대부분 교육 수준 및 기술 수준이 낮으므로 허술한 대접을 받는 것을 피하기 어렵다고 합니다.

그러나 중국의 '삼대 불법 외국인,' 즉 불법 입국자, 불법 체류자, 불법 노동자의 수는 종종 과장되게 보도되어집니다. 예를 들어 러시아의 한 언론매체는 중국이 추방한 불법 이민이 2012년 한 해에만 200,000명에 이른다고 보도했으나, 실상 중국 공안국 출입국관리국의 보고에 의하면 이 숫자는 불법 입국을 시도한 외국인 전원의 수이며 실제로 추방된 외국인의 수는 그 일부에 불과하다고 합니다.

2. 새로운 외국인 관련법들과 그 사회적 배경에 대해서 설명해주십시오.

중국에서 외국인에 대한 법률은 세 가지 측면을 가집니다. 첫째, 권리 보호. 둘째, 행정조치. 셋째, 범죄에 대한 조치. 첫째, 권리의 보호는 중국 헌법 제32조가 규정하는 것입니다. 헌법 제32조에 따르면 중화인민공화국은 자국내 외국인들의 법적 권리 및 이익을 보호해야하며, 외국인들은 중화인민공화국의 법을 준수해야합니다. 또한 2011년에 인력자원사회보장부는 『중국내 외국인 노동자의 사회보장 참여에 대한 임시조치』를 통해, 중국에서 일하고 있는 외국인 노동자들의 사회보장권 보호를 위한 더 구체적인 조치를 발표했습니다.

둘째, 외국인에 대한 행정조치는 중국 정부가 특히 관심을 쏟은 사항입니다. 이와 관련해서 가장 중요한 법은 2013년에 제정된 『중화인민공화국 출입국행정법』입니다. 이 법은 "중국내 외국인들의 합법적 권리와 이익은 법에 의해 보호받는다."라고 규정하고 있습니다. 외국인의 합법적 이익에 대해서는, 2011에 개정된 『외국인 고용에 대한 규정』이 구체적인 규칙을 규정하고 있습니다.

셋째, 범죄 방지와 관련해서는, 『중화인민공화국출입국행정법』의 '삼대 불법 외국인'에 대한 특별 규정이 외국인 범법자에 대한 조치를 규정하고 있습니다. 이 외에도 국민 및 외국인에게 보편적으로 적용되는 『중화인민공화국형법』과 『공안행정을 위한 처벌법』도 주요 관련 법률입니다. 외국인 범법자는 국민과 같은 방식으로 처벌받으며, 추가적인 처벌로서 추방당할 수도 있습니다.

3. 일부 국가에서는 이민자들도 사회보장권을 가지고 있습니다. 중국의 경우는 어떤가요? 중국에서 외국인들에게 주어진 사회보장 혜택은—예를 들어 건강보험이나 연금 등—국민에게 주어진 것에 비교해서 어느 정도일까요?

최근 시행되기 시작한 정책으로 인해, 외국인 노동자도 사회보장계획에 참여할 수 있게 되었습니다. 2011년에 베이징에서 일하는 외국인 중 7퍼센트가 사회보장계획에 참여했는데, 2013년에는 그 수가 급증해 전국적으로 거의 100퍼센트가 참여했습니다. (인력자원사회보장부의 통계에 따르면, 200,000 명 이상의 외국인이 사회보장계획에 참여했는데, 이 수는 중국에서 합법적으로 고용된 외국인의 총인원수와 거의 일치합니다.) 그러므로 중국의 사회보장계획이 합법적으로 고용된 외국인들을 적절히 보호하고 있다고 말할 수 있습니다.

외국인 사회보장 문제는 최근 몇 년 동안 정부가 고심한 문제이자 점차 개선된 문제이기도 합니다. 그러나 아직도 중국에는 많은 수의 '삼대 불법 외국인'들이 있습니다. 따라서 중요하지만 간과하기 쉬운 문제는 "취업허가서 없이 중국에서 일하고 있는 외국인들이 충분한 법적 보호를 받고 있는가?" 입니다. 사회보장 혜택에 있어서는 이 질문에 대한 답은 '그렇지 않다.'입니다. 불법 노동자들은 사회보장 혜택 신청에 필요한 취업허가서 및 구비서류를 제출할 수 없기 때문입니다. 그러나 불법 노동자와 고용주간 분쟁에 대한 최근 판례를 살펴보면, 노동자의 불법 신분이 법적 보호를 부정하는 근거로 인정되지 않았던 몇몇 판결들을 찾아볼 수 있습니다.

한 사례로 2013년 상하이 법원의 한 판결을 들 수 있습니다. 이 사건에서 법원은 고용주인 피고가 불법 노동자인 원고에게 급료를 지불하도록 판결했습니다. 법원은 두 당사자 간의 분쟁을 일반적인 계약에서 발생한 분쟁으로 접근함으로써 행정적 승인의 필요성을 배제했으며, 노동계약법이 아닌 민법의 주요원칙에 의거해 판결을 내렸습니다.

덧붙여 설명하건대 [상하이 사건의 원고와 같이] 불법적으로 취업했으나 유연한 법 적용으로 법적 보호를 받을 수 있는 외국인들은 보통 합법적인 체류 자격을 가진 사람들입니다. 그러나 불법 체류자인 불법 노동자는 노동분쟁에 대한 소송을 법원에 제기할 수 없습니다. 소송 제기 시 행정 처분에 따라 중국에서 추방당하게 되기 때문입니다. 그러므로 앞서 언급한 판결들에도 불구하고, 여전히 노동권을 보호받지 못하는 불법 노동자들이 많습니다.

4. 현행 중국법이 현재의 상황 및 앞으로 예상되는 상황들에 대처하기에 충분하다고 생각하십니까?

중국은 이민자의 나라는 아니지만, 점점 많은 외국인들이 중국에 거주하기 위해 이주해오고 있습니다. 이 변화는 앞으로 정치, 경제, 사회 및 문화 등 여러 부문에 영향을 끼칠 것으로 예상됩니다. 삼대 불법 외국인의 급증이라는 문제에 관해서는, 이 문제가 광저우를 제외한 다른 도시에서는 아직 일어나지 않았으나, 동아시아 및 동남아시아에서 들어오는 불법 외국인이 점차 증가하고 있으므로 앞으로 이 상황도 바뀔 수 있다고 전망합니다. 그러나 이러한 급증으로 인해 중국이 앞으로 수많은 외국인 관련 문제를 직면한다거나, 현재의 문제들이 심화될 것이라고 생각하지는 않습니다. 즉 입법자들의 즉각적인 대처를 요하는 어떤 경향이 형성될 것으로 보이지 않습니다. 그러므로 외국인 관련 문제에 대한 대응책으로서는, 현행법이 충분하다고 생각합니다.

그러나 최근 중국의 경제발전 양상을 살펴보면, 이미 외국인 직접투자에 대한 관심 및 규모가 감소되고 있으며, 노동비용은 증가하는 반면 노동력 공급은 하락 추세를 보이고 있습니다. 따라서 중국의 정책입안자들은 국내 노동력 수요를 충족시키기 위해 이웃나라들로부터, 그리고 심지어는 아프리카 국가로부터, 많은 수의 이주노동자를 유입해오는 방법을 고려해야 할 것입니다. 현행법은 국내 노동력 공급이 수요를 충족시키고도 남았던 환경에서 제정된 것입니다. 그러므로 미래에 중국이 직면할 가능성이 높은 노동력 결핍의 문제에 대한 해결책으로서는, 중국의 현행법이 부족한 점이 많습니다. .

5.현행 이민 법안과 관련해 중국이 가까운 미래에 어떤 어려움을 겪을 것이라고 예상하십니까? 그렇다면 어떤 해결책들이 가능할까요?

솔직히 말하자면, 이민자 관련 문제 중 법이 해결할 수 있는 것은 몇 개 되지 않습니다. 예를 들어 개방개혁정책 시행 이후 발생했던 경제적인 문제는 법으로 해결할 수 있었지요. 그러나 정치적, 사회적, 문화적 문제들은 단기간에 법으로 해결될 수 없습니다. 장기적으로 볼 때, 가장 풀기 어려운 문제는 "외국인들이 국민들과 동등한 시민권을 갖게 하려면 어떻게 해야 할 것인가?"입니다. 매우 중요한 헌법적 문제이기도 한 이 문제는 중국 뿐 아니라 미래 여러 국가들이 풀어야할 숙제입니다.

해결책에 대해서 물으셨는데, 저는 한 가지 의견만 제안하겠습니다. 외국인들의 시민권을 발전시키기 위해서는, 먼저 중국 국민에게 주어지는 기본권에 대한 발전이 이루어져야 합니다. 그렇지 않으면 중국은 외국인의 권리 개선에 필요한 경험을 얻을 수 없을 것입니다. 양외필선안내(攘外必先安內)—외세를 쫒아내려면 반드시 내부를 먼저 안정시켜야 한다—라는 말이 여기에도 적용된다고 생각합니다.