메리디안 시사 인터뷰: 중국 사법 개혁

인터뷰어: 장자오신           게시일: 2014년 2월 11일


쉬신: 베이징 공대 법학 연구소 소장, 법학 교수. 중국에서 가장 영향력 있는 법학자 중 한명으로 인정받고 있으며, 중국 사법 개혁에도 활발히 참여하고 있다. 법과 사회, 사법 체계, 절차법이 주요 연구 분야이다.

메리디안 180: 쉬신 교수님, 안녕하십니까. 먼저 인터뷰를 허락해주신 데 감사드립니다. 이번 인터뷰가 중국 사법 개혁에 대한 교수님의 견해를 들을 수 있는 귀중한 기회가 될 것이라고 믿습니다. 우선 교수님의 연구에 대해 간단히 설명해주셨으면 합니다.

쉬신: 지난 몇 년 동안 저는 중국 사법 개혁을 주요 연구 주제로 삼아왔습니다. 5 년 전부터는 매년 초에 『중국사법개혁연도보고』을 발행해왔는데, 국내외에서 어느 정도 영향력을 가진 출판물이라고 생각합니다. 『중국사법개혁연도보고』는 사법 개혁 조치에 대한 포괄적인 평가를 담고 있을 뿐 아니라, 매년 사법 개혁의 근본적인 문제를 하나씩 다루고 있습니다. 예를 들면, 2009년에는 사법 개혁의 단계에 대한 관점으로 '양파삼원소'(两波三元素)을 제안했고, 2010년에는 사법 개혁의 탈정치화라는 주제를, 2011년에는 대중의 사법 개혁 참여라는 주제를 다뤘으며, 2012년에는 사법부 독립의 중요성을 강조하는 이슈를 발행했습니다. 그리고 2013년에 발행된 이슈는 사법 개혁 '정층설계'(顶层设计)에 대한 제안서를 포함했습니다. 전반적으로 이 출판물의 목적은 중국 사법 개혁과 법의 지배를 위해 유용한 몇 가지 운영 방안을 제공하는 것입니다. 기타 관련 활동으로는, 사법 개혁에 관한 연례 연구 보고서를 출판하고, 사법 개혁 프로그램을 사법부와 공동 추진해왔습니다. 사법 개혁 프로그램에 대해서 좀 더 이야기하자면, 이 프로그램을 통해 여러 지방과 온라인 공간에서 재판 검토나 맨발의 변호사 프로그램 같은 다양한 사법 개혁 실험을 시도하고 있습니다.

메리디안 180: 2013년 중국 공산당 중앙위원회 전체 회의 (약칭: 삼중전회(三中全会))에서 『전면 심화 개혁에 관한 일부 중대 문제 결정』이 통과되었습니다. 올해 사법 개혁 연례 보고서 초안에서 교수님께서는 종전의 결정이 경제 개혁이라는 주제에 국한되었던 것에 비해 이번 결정은 향후 10년에 걸친 전반적인 개혁의 심화를 겨냥하고 있다고 지적하셨습니다. 그리고 이번 결정에서는 특히 법의 지배가 강조되고 있는데, 법의 지배를 중국 발전을 위한 우선 전략으로 보는 시각을 반영하는 것이 아닌가 생각됩니다. 사법 개혁과 관련해 이번 결정이 어떤 의의를 갖는다고 생각하십니까?

쉬신: 향후 10 년이 중국의 사법 개혁의 방향을 결정할 것이라고 생각합니다. 삼중전회의 큰 의미는 사람들로 하여금 사법 개혁의 중요성을 인식하도록 했다는 것입니다. 물론 이번 결정이 사법부의 독립성을 직접적으로 언급한 것은 아니지만, 법의 지배의 중요성을 강조한다는 점에서 사법부 독립성의 촉진에 긍정적 영향을 미칠 것으로 보입니다. 또한 [이 같은 법의 지배의 강조가] 개혁의 다음 단계인 탈지방화나 탈행정화와 같은 실질적 변화를 시도할 수 있는 단초가 될 수 있다고 생각합니다. 그러나 사법부 독립성의 확립은 사법 개혁을 위한 중요한 돌파구가 될 것이기 때문에, 조만간 이 문제를 직면하고 해결해야할 필요성이 있습니다.

메리디안 180:최근 있었던 사법 개혁에 대한 교수님의 전반적인 평가가 궁금합니다.

쉬신: 경제 발전과 법의 지배는 첫 삼중전회(1978)부터 중요한 문제였습니다. 사법 개혁은 특히 법의 지배라는 문제를 해결하는 데 있어 매우 중요한 요소입니다. 『중국특색 사회주의 법률체계』가 완성된 후 사법 개혁으로 관심의 초점이 이동한 것도 [이와 무관하지 않습니다].

중국은 1980년대 후반부터 민사소송절차 개혁을 시작했고, 2008년에는 『사법 개혁 심화에 관련된 문제와 개혁 기제에 대한 의견서』를 발표했습니다. 또한 2013년 삼중전회에서는 "헌법 및 법의 준수와 법원의 독립성 및 공정성의 보장, 그리고 사법 체계의 인권 보호를 촉진시키기 위해 사법 개혁을 심화해야한다"는 입장이 표명되었습니다. 중국의 사법 개혁은 지금까지 상당한 발전을 해왔고 긍정적인 결과를 거두기도 했습니다. 일례로 변호사들의 인식 및 철학의 변화를 들 수 있습니다. 이제 대부분의 변호사들이 사법 개혁에 적합한 현대적 사법 체계의 개념을 가지고 있습니다. 그리고 경제 구조 및 사회 구조에 대한 사람들의 인식도 바뀌었습니다. 그러므로 누구도, 그 어떤 조직도 중국을 '사람에 의한 통치'나 무법의 시대로 퇴보시킬 수 없을 것입니다.

이미 중국은 법의 지배라는 문제에 대한 방향을 결정하는 데 필요한 주요 단계들을 마친 상태입니다. [그러므로] 앞으로 법의 지배나 입헌주의에 대한 동향에 큰 변화는 없을 것이라고 생각합니다. 지금 중국에서는 사회적 갈등이 깊어지고 있고 정의를 요구하는 목소리 또한 높아지고 있습니다. "모든 경우에 사법 정의가 느껴지도록 하라"는 것이 시민들의 주된 요구입니다. 그러나 정의의 결핍, 권위와 국민 신뢰의 부족, 그 외에도 사법 체계의 현 상태와 지난 수년간의 사법 개혁의 한계 및 이에 대한 불만으로 인해, 사법 개혁에 대한 회의적인 견해도 표출되어왔습니다.

메리디안 180: 최근 교수님께서는 '정층설계'(顶层设计) 구상에 활발히 참여하셨습니다. 정층설계가 필요한 이유를 설명해주실 수 있을까요?

쉬신: 정층설계는 적절한 검열, 전반적 구상과 관리와 같이 사법 개혁이 순조롭게 이루어지는 데 필요한 요소들을 보장하는 구실을 합니다. 정층설계의 중요성은 지난 20년간의 개혁에서 얻은 교훈이라고 말할 수도 있습니다. 정층설계가 없이 추진된 개혁은 별다른 성과를 거두지 못할 뿐 아니라, 심지어 기존의 체계를 악화시키는 결과를 초래하기도 합니다. 예를 들면, 탈행정화을 위한 종전의 개혁 대책에 대해서 생각해봅시다. 최근에 사용된 대책 중 케이스 추천제나 법원 검열제 등이 있었는데 이것들은 오히려 법원 내부 수직 관계의 행정화를 심화시키는 결과를 낳고 말았습니다. 전반적인 구상과 관리가 없이 추진된 사법 개혁은 "머리가 아프면 머리를 치료하고 발이 아프면 발을 치료하는"(头痛医头、脚痛医脚) 수준에 머물게 되는 것입니다. 이 같은 개혁은 잦은 충돌이나 모순을 낳기 마련인데, 예를 들면, 개혁 방침에 있어서 부서 간, 혹은 중앙 정부와 지방 정부 간에 차이가 있어 갈등이 생길 수 있습니다. 불일치성은 특히 중앙 정부와 지방 정부의 개혁 대책에서 목격되는 문제입니다. 중앙 정부의 개혁 절차나 대책은 지방 정부의 우려나 견해에 의거한 것이 아니기 때문에, 이것이 지방 차원에서 효과적으로 실행되기 어렵고, 지방 정부가 이런 절차나 대책에 대해 실효성 있는 답변을 제공하는 일도 거의 없습니다. 또한, 지방 차원에서 추진된 창의적인 개혁 계획이 상부의 관심을 받는 일이 거의 없기 때문에, 이 같은 계획이 다른 지방에서도 실행될 수 있음을 보여주는 시범적 케이스로 받아들여지는 일도 거의 없습니다.

지난 수년 동안 시도된 개혁 중 하나는 사법 기술의 개혁인데, 이 같은 분열적이고 지엽적인 개혁은 큰 의미가 없다고 생각하는 사람들이 많습니다. 그러나 저는 사법 기술 개혁에서 상당한 발전의 가능성을 봅니다. '작게 치고 작게 소리 내는'(小打小闹) 접근이 문제가 있다는 것은 사실이나, 기술 개혁의 발전이 결국 실질적인 변화를 가져올 수 있다고 생각합니다. 그러나 분열적이고 지엽적인 변화만으로 개혁을 성공으로 이끌 수 없습니다. 명확하게 정해진 방향과 전반적 계획을 가지고 꾸준히, 결단력 있게 개혁을 추진하는 자세가 필요합니다. 한 마디로 말하자면, 정층설계가 개혁의 방향을 알리고, 밝은 미래로의 길을 보여주는 등대와 같은 구실을 할 것이라고 믿습니다.

메리디안 180: 정층설계(顶层设计)에 대해 더 자세히 설명해주셨으면 합니다.

쉬신: '정층설계'는 2010년 10월에 열린 삼중전회에서 처음 사용된 용어입니다. 이 용어는 원래 건설과 같은 분야에서 대규모 계획을 일컬을 때 쓰이는 말이었지만, 이제는 더 널리 사용되면서 개발 전략을 포함한 광범위한 의미로 쓰이고 있습니다. 이 용어의 핵심적 의미는 '정층'과 '전체적'이라는 두 특징으로 요약될 수 있습니다. 소위 '정층'이 의미하는 것은 높은 목표, 핵심[적 목표를] 향한 집중, 그리고 상부에서 구축돼 하부까지 전달되는 [관리 체계] 등입니다. 그리고 '전체적'이란 단어는 전반적 계획, 전체론적인 접근과 체계적이고 포괄적인 구상을 의미합니다. [한마디로 말해서,] '정층설계'는 중국의 현 실정 및 최근 표면화된 개혁에 대한 요구에 적절히 부합하는 [구상 방식입니다]. 그러나 종전의 소위 '개혁'에서 목격된 근시안적이고 피상적인 접근, 내부적 갈등 및 저조한 성과로 인해 개혁에 대한 의문이 제기되어왔습니다. 그러므로 정층설계 없이 실질적 개혁을 시도할 경우, 수많은 장애에 부딪혀 개혁이 추동력을 잃을 것이라고 생각합니다.

정층설계를 구상하는 데 있어서는, 먼저 목표와 가장 이상적인 경로, 혹은 접근을 파악해 개혁의 돌파구를 포착해내야한다고 생각합니다. [구체적으로,] 입헌주의, 민주주의 및 법의 지배는 중국의 발전을 위해 반드시 추구되어야할 목표들입니다. 그리고 과거 개혁 경로를 살펴보면, 주변부에서 중심부로, 지방에서 국가로, 혹은 풀뿌리에서 지도층으로 [개혁이 실행되는] 패턴을 볼 수 있습니다. 이것을 국가에서 사회로, 중심부에서 주변부로 [개혁이 실행되는 패턴으로] 전환시켜야한다고 생각합니다.

메리디안 180: 사법개혁 정층설계가 구체적으로 어떤 요소를 갖추고 있는지 설명해주십시오.

쉬신: 제가 구상한 정층설계는 '다섯 쌍의 관계'와 '여섯 종류의 보장'으로 이루어진 사법 개혁의 기본 틀이라고 말할 수 있습니다. '다섯 쌍의 관계'와 '여섯 종류의 보장'은 연결된 개혁의 기본 골조로서 서로를 보완하고 지원합니다.

메리디안 180: 방금 말씀하신 '다섯 쌍의 관계'에 대해 더 설명해주십시오.

쉬신: 첫째, 사법 개혁과 정치 개혁 사이의 관계를 들 수 있습니다. 사회 안정을 유지하면서 이 관계를 개선하기 위한 전략적 구상은 사법 개혁의 중요한 요소입니다. 특히 사법 개혁은 혁신을 향한 진입점이기 때문에, 이것이 정치 개혁보다 우선시되어야 한다고 생각합니다.

둘째, 사법부의 독립이라는 목표를 달성하려면, 사법부와 정치 (특히 정당 정치) 사이의 관계라는 문제를 해결해야 할 것입니다. 중국 공산당의 역할은 정치적, 관리적 영역에 국한되어야합니다. 당이 사법 체계에 개입할 수 없다는 것은 반드시 지켜져야 할 원칙입니다.

셋째, 사법 심사는 사법부, 입법부, 행정부 사이의 균형 관계를 유지시키고 법령의 합헌성과 행정의 합법성을 보장하는 구실을 합니다. 여기서 한 가지 강조하고 싶은 점은, 사법 심사제의 도입이 행정 행위에 대한 광범위한 사법 심사권을 의미할 뿐 아니라 사법 기관이 전국인대(全国人大)에 보고할 의무를 가지지 않을 것을 의미한다는 사실입니다.

넷째, 사법 기관의 내부적 관계 및 외부적 관계의 관리를 위해 사법 권력 배분을 최적화해야 합니다. 우선 법원 내부에서는 판사의 실적을 점수 매기는 제도와 청시제도(请示制度)를 폐지하고 최종 결정권을 원장(院长), 정장(庭长) 및 사법 위원회가 독점하는 제도를 폐지해야합니다. 판사가 독립적으로 내린 구체적인 사건에 대한 판결은 반드시 보호되어야 합니다.

다섯째, 사법적 해결에 최종성을 부여함으로써, 사법부와 다른 종류의 분쟁 해결 방법 사이의 관계를 정립해야합니다.

메리디안 180: 교수님께서 제안하시는 '여섯 종류의 보장'은 구체적으로 어떤 것들입니까?

Professor Xu:앞서 이야기한 '다섯 쌍의 관계'라는 사법 개혁의 기본 틀을 만들어내려면 다음과 같은 여섯 가지의 제도적 보장이 필요합니다.

  • 첫째, 옳고, 독립적이며, 효율적인 판결과 기소를 위해, 사법 관리의 업무 및 관직에 관련된 보장이 있어야 합니다. [예를 들면,] 판사와 검사에게 신원과 개인적 안전은 물론 자신들의 사법적 행동과 결정에 대한 면책 특권이 보장되어야합니다.
     
  • 둘째, 사법 체계의 물질적 기반인 예산에 대한 보장이 필요합니다. 사법부가 독립성을 가지려면 지방 정부의 예산 통제에서 벗어나야합니다. 지방 차원의 예산 관리는 어디까지나 과도기적인 제도로 받아들여져야 합니다. 앞으로 이것을 중앙 정부 관리 제도로 전환해야한다고 생각합니다.
     
  • 셋째, 공정성의 보장이 필요합니다. 이를 위해서는 사법부 감독, 책임성 및 효율성을 강화하는 동시에 사법부의 독립성을 보호해야합니다. 독립적 판결을 추구하는 한편, 사법부 투명성 및 사법 절차를 개선하고 오판의 위험을 막기 위한 제도적 변화가 이루어져야합니다.
     
  • 넷째, 사법 자원의 배분에 관련된 보장, 혹은 안전장치가 필요합니다. 이 안전장치의 주요 목표는 사법 자원의 절약과 효율적인 사용입니다.
     
  • 다섯째, 민주주의에 대한 보장을 강조하고 싶습니다. 특히, 배심제가 사법 민주주의를 이룩하는 데 매우 중요한 제도라고 생각합니다.
     
  • 마지막으로, 약자를 보호하기 위해 [법률 서비스 및 사법 절차에 대한] 접근성을 보장하는 것이 중요하다고 생각합니다.

메리디안 180: 교수님께서 주장하시는 정층설계는 거대한 정치적, 사회적 프로젝트인 것으로 보입니다. 어떻게 이 프로젝트를 실현할 수 있을지 더 자세히 설명해주셨으면 합니다.

쉬신: 정층설계 실행을 위해 두 가지 방안을 제안하고 싶습니다. 첫째, '다섯 쌍의 관계'와 '여섯 종류의 보장'을 장기적 목표로 설정한 후, 이것들로부터 가까운 미래에 달성할 수 있는 현실적이고 실현 가능한 목표를 도출해내는 것입니다. 이에 관련해 다음과 같은 접근을 제안합니다.

  • 첫째, 정층설계를 층화해서 [실행이] 쉬운 층에서 어려운 층의 순서로 분석할 것을 제안합니다. 사법 개혁, 혹은 국가적 개혁을 방해하는 어려움은 정확히 어떤 것들이 있는가? 물론 이 질문에 답하려면 면밀한 분석이 필요할 것입니다. 그러나 이는 불가능한 일이 전혀 아닙니다. [일반적으로 인식되고 있는] 어려움들 중 대다수가 이익 단체들의 [주장에서] 비롯된 것들이라는 사실을 기억해야합니다. 사실 이 중에는 근거 없는 추측도 있습니다.
     
  • 둘째, 사법 개혁을 탈정치화 할 것을 제안합니다. 저는 사법 기술적 접근에서 더 나은 개혁의 가능성을 봅니다. 즉, 탈정치화를 위한 기술과 전략을 활용해야한다는 뜻입니다. 공산당 지도부와 사회주의 지도층에 관련된 문제를 제외하면, 개혁에 관련된 거의 모든 문제가 기술적 문제로 접근되어야한다고 생각합니다.
     
  • 셋째, 법원 내부의 개혁부터 시작하는 것도 좋은 방법일 것입니다. 법원과 판사들은 종종 외부 개입에 대한 불만을 토로합니다. 그러나 보통 정부의 개입은 원장이나 정장을 매개로 일어납니다. 그러므로 법원 내부가 [정부로부터] 독립하는 것이 사법 개혁의 출발점이 될 수 있습니다. 법원 내부의 독립은 사법 행정화라는 문제—예를 들면, 상급 법원이 하급 법원의 판단에 개입하거나, 법원 고위 관리가 판사의 판결에 개입하는 것과 같은 관행—를 실질적으로 해소할 것이며, 사법부 독립성의 향상에 기여할 것입니다.
     
  • 넷째, 동기 마련에 힘써야합니다. 사법 개혁이 성공적으로 추진되기 위해서는 동기가 필요합니다. 먼저 지도층이 개혁에 대한 신념과 확신을 가져야 다른 이들도 개혁에 대한 믿음을 가질 수 있을 것입니다. 안타깝게도 과거에는 이런 신념, 확신이나 믿음이 없었습니다. 그래서 제안하건대, 투명성 향상을 위한 사법 개혁이 필요합니다. 구체적 방안으로는 시민 참여제의 도입이나 사법 개혁 연구 장려 등을 예로 들 수 있습니다. 시민 위원이 참여하는 전국인대 사법 개혁 위원회를 만드는 것도 좋은 방법일 것입니다.
     
  • 마지막으로, 사법 공동체의 발전을 위한 장기적인 전략이 필요합니다. 탄탄한 사법 공동체가 없이는 사법 체계의 발전을 기대할 수 없습니다. 그러므로 사법 개혁을 추진하는 동시에, 사법 공동체의 질을 향상시키도록 노력해야할 것입니다. 구체적인 방안으로는, 판사 임용 체계 개선과 법학 교육 개혁을 제안하고 싶습니다. 특히 후자에 있어서는, 실무 교육 및 직업윤리 교육에 중점을 두는 방향으로 개혁을 추진해야 한다고 생각합니다.

(번역-- 김어진 연구원)